【CPP114】訊：《政府采購法實施條例(征求意見稿)》中關于國貨標準的有關條款引發熱議。與大多希望進一步細化相關條款的期待不同，有觀點認為，中國加入《WTO政府采購協定》(以下簡稱WTOGPA)是大勢所趨，而采購國貨的規定與該協定相悖，國貨優先的原則也勢必懸空。

　　對此，專家表示，購買國貨是WTOGPA的例外，不是貿易保護主義，并且，即使加入WTOGPA也不會對本國產業造成嚴重損害，但亟須借鑒其他國家的成熟經驗建立一整套保護國貨的法律體系。

　　購買國貨是WTOGPA的例外

　　“過去的一年，可能是世界各國討論政府采購‘國貨’問題最熱鬧的一年。”北京市遼海律師事務所高級律師谷遼海說。

　　去年12月，日美歐34個經濟團體聯合抗議我國擬對進入《政府采購自主創新產品目錄》產品在政府采購活動中進行扶持的有關政策。這已不是孤例。去年6月，國家發改委等九部委聯合發布《關于印發貫徹落實擴大內需促進經濟增長決策部署、進一步加強工程建設招標投標監管工作意見的通知》，強調政府投資項目屬于政府采購，應當采購本國產品，也引來諸多責難。

　　南開大學法學院教授何紅鋒表示，購買國貨本質上是在政府采購領域對國外供應商給予歧視待遇，很容易被作為保護本國產業的非關稅壁壘。但是，經濟學家T rionfetti通過一個簡單的模型證明了歧視性政府采購政策并不必然構成貿易壁壘：當政府采購需求低于國內產出時，歧視性政府采購政策使政府對外國產品的需求轉移到私人市場需求；只有當政府采購需求高于國內產出時，歧視性政府采購政策才會導致國內產量上升，部分地取代進口，從而改變自然狀態下的國際貿易分工。

　　清華大學公共管理學院教授于安還指出，“購買國貨”制度是政府采購法中重要制度之一，從國際上實行政府采購制度的國家來看，沒有一個國家的政府采購市場是完全開放的。

　　2009年2月17日美國總統奧巴馬簽署了7870億美元的經濟刺激方案，即《2009年美國復興與再投資法案》，其中就包括“著名”的“購買美國貨”條款。對此，美國方面解釋說，該經濟刺激法案中的“購買美國貨”條款只限于政府采購，而且各國普遍都有類似的“政府采購法”。

　　的確，購買國貨已經成為許多國家政府采購法的基本原則之一。除美國外，阿根廷、日本、韓國、泰國、波蘭、澳大利亞、馬來西亞等許多國家都有類似的規定，購買國貨原則已經成為多數國家所遵循的國際慣例。

　　“購買國貨是WTOGPA的例外。”谷遼海介紹說，GPA是WTO框架下的一項諸邊協議(并非多邊協議)，系自愿簽署、自愿接受約束的行為規范，不屬于強制性的協定。沒有簽署此類協定的，即便屬于WTO成員，在政府采購領域的貿易壁壘均系符合國內和國際法律規范的行為，不屬于《WTO協定》的管轄范圍，更不屬于應當受到譴責的違法行為。

　　他進一步解釋說：“換言之，各成員在公共采購市場可以實施保護本土產業和本國供應商的優惠政策，對他國產品和供應商進行歧視完全符合國際慣例，不應當受到他國政府的指責。”要求加盟WTOGPA的WTO成員，不一定全部接受WTOGPA對采購主體和采購客體的管轄范圍，如果在加盟的清單中，沒有列入WTOGPA附錄一的各個附件中，則不屬于WTOGPA的調整內容。因此，對WTOGPA或多或少的承諾內容并不悖于《WTO協定》的規則。

　　加入WTOGPA不會對本國產業造成嚴重損害

　　自從中國開始加入WTOGPA的談判后，也有不少觀點認為，國內企業絕對不是WTOGPA成員供應商的競爭對手，中國加入后必然會對民族產業造成嚴重損害。

　　“實際上，這些都是對世界貿易組織政府采購國際規則的誤解。”谷遼海說，從WTOGPA各成員以往的政府采購規模來看，加入WTOGPA后，納入WTOGPA管轄范圍進行競爭的，通常情況下，在各個成員政府采購規模中均沒有超過10%的比例，在世界范圍競爭的采購項目非常有限。

　　他進一步分析認為，相反，倘若加入WTOGPA，中國的供應商不僅只是享有國內一個政府采購市場，而是可以參與WTOGPA所有41個成員的政府采購市場，其政府采購規模每年約有4萬億元人民幣，這必將給國內供應商帶來極大的商業機會。

　　以美國為例，美國不僅是WTOGPA早期簽署國之一，也是許多自由貿易協定的簽署國。這些貿易協定的覆蓋范圍，通常在兩個方面，聯邦政府采購仍然可以關照本國產品和供應商，一是采購門檻金額之外的采購項目，凡是沒有達到要求采購限額的，聯邦政府采購均不屬于WTOGPA、FTA、NAFTA等各貿易協定的覆蓋內容，各采購機構必須遵守政府采購公共政策，優先照顧本土產業的需要和發展。再者便是貿易協定明確排除的承諾內容。除了采購限額的約束，通常情況下，各貿易協定均有例外規定，也就是對于應當適用的內容排除管轄范圍。凡是屬于被排除不適用的采購項目，即便達到或者超過前述采購門檻金額的，均可以保護本國產業。比如，為小型企業預留的采購項目、最終產品用于轉售的采購等。

　　建立一整套保護國貨的法律體系

　　“目前關于購買國貨制度的立法松散，不夠統一，使得實踐中對該制度的法律適用常常比較混亂。”何紅鋒表示，我國購買國貨制度存在諸多缺陷，實踐中國貨采購率低、拒絕國貨的事件頻繁發生。

　　他建議，應當借鑒美國經驗，實行雙軌制的政府采購制度，制定《購買中國產品法》，明確國貨的認定標準和程序，完善法律責任體系。我國不妨考慮借鑒美國單行立法形式，也制定一部符合我國國情的《購買中國產品法》，明確規定政府必須承擔購買中國制造產品的義務，盡早填補這方面的法律空白，使購買國貨制度有一個準確統一的法律依據。

　　谷遼海還認為，應建立一整套保護國貨的法律體系。他進一步表示，雖然我國的4萬億元重大投資主張優先購買國貨，但幾乎沒有考慮到政府采購本土產業的公共政策方面的立法。

　　“從國外來看，發達國家的政府采購制度有著龐大的法律體系和操作規程。而在我們國內，從中央到地方，各級政府采購部門常常感覺到無章可循。雖然政府采購實踐中，也在漸漸地援引、移植國外諸多公共政策，但我國政府采購政策的執行力度非常弱小，由于沒有相關的統一的法律規則，幾乎所有的公共政策目標都不能達到所預想的效果。”

　　根據2008年的一份調查報告，美國聯邦政府在高速公路方面的投資，每10億美元就能夠為美國民眾解決3 .5萬名就業機會。而在高速公路建設方面所需要的鋼鐵、建材、水泥、電纜、勘察、設計、規劃、挖掘、爆破、施工、安裝等各個行業的產品或服務的供應商，主要來自美國境內。“這得益于《購買美國產品法》、《美國1979年的貿易協定法》、《聯邦采購條例》等法律法規對本土產業的特殊保護。”谷遼海說。

　　他介紹說，盡管我國還沒有加入WTOGPA，但統計數據顯示，2008年我國機電設備產品通過國際招標采購的總金額是282億美元，國外產品的中標率是80.5%。而這些公開招標采購的機電產品，大多使用的財政性資金，如果用于保護本土的相關產業，必然會創造更大的價值。

　　何紅鋒還提出要完善相關法律責任，“法律責任是一項法律制度完整性和其得以有效運行的重要保障。”但目前，我國政府采購法律對采購主體違反購買國貨原則所應承擔的法律責任沒有做出任何規定。這也正是實踐中頻繁出現拒絕國貨的重要原因。

　　令他感覺欣慰的是，2008年2月財政部制定試行的《自主創新產品政府首購和訂購管理辦法》和《政府采購進口產品管理辦法》規定了嚴厲的政府采購問責機制。對于采購人未獲得財政部門采購進口產品核準，擅自采購進口產品的，或出具不實申請材料的行為，處以采購金額5%以上10%以下的罰款；列入不良行為記錄名單，在1-3年內禁止參加政府采購活動；情節嚴重的，涉嫌犯罪的，移送司法機關處理等。“顯然，這些硬性規定，為政府采購國內企業自主創新產品提供了剛性依據。”


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