“我們會(huì)給公眾一個(gè)交代。”

    3個(gè)月前，國家體育總局經(jīng)濟(jì)司的一位負(fù)責(zé)人在接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》采訪時(shí)如此表示。

　　“十·一”前夕，在“審計(jì)署公布32個(gè)部門單位的2004預(yù)算執(zhí)行情況”的報(bào)告中，曾連續(xù)兩次被點(diǎn)名的國家體育總局終于給出了這個(gè)“交待”——《國家體育總局關(guān)于落實(shí)2004年度預(yù)算執(zhí)行審計(jì)決定情況的函》(下稱“落實(shí)函”)。

    落實(shí)函中對(duì)于3月前審計(jì)公告中提及的，中國體育大學(xué)重復(fù)申請(qǐng)建設(shè)資金；某運(yùn)動(dòng)管理中心私存私放資金；總局向四家非預(yù)算單位撥付款項(xiàng)等問題，都作出了回復(fù)。

    對(duì)于體彩中心涉及金額最大的兩個(gè)問題——超額支付彩票公司發(fā)行印刷費(fèi)(涉及金額5.58億元)，向私企高價(jià)買進(jìn)熱敏紙(涉及金額2341.萬元)，落實(shí)函也通報(bào)了處理決定。

    治標(biāo)難治本

    今年6月28日，國家審計(jì)署向全國人大常委會(huì)作2004年度審計(jì)工作報(bào)告，國家體育總局下屬體育彩票管理中心向兩家公司支付的體育彩票發(fā)行費(fèi)的問題首度曝光，“支付的發(fā)行費(fèi)超過實(shí)際需要，在扣除全部成本費(fèi)用后，兩公司獲利高達(dá)5.58億元。”

    5.58億元，其中1.3億元被中體彩科技發(fā)展有限公司(下稱“中體彩”)用于購置綜合樓；另有1.31億元，被中體彩和北京中體彩印務(wù)技術(shù)有限公司(下稱“北京彩印”)用于個(gè)人獎(jiǎng)金發(fā)放。

    上述兩家公司均由體育彩票管理中心、體育總局服務(wù)中心所屬華體實(shí)業(yè)總公司、體育報(bào)社及31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)體育局所屬單位共同投資持股。

    落實(shí)函表明對(duì)已經(jīng)購置的綜合樓，處理決定為：根據(jù)審計(jì)部門的意見，彩票中心結(jié)合體育彩票實(shí)際工作和將來的發(fā)展需要，同時(shí)考慮到中體彩是由彩票中心控股的、純粹國有資本的、專為體育彩票發(fā)行服務(wù)的專營性公司，綜合樓裝修的用途也完全是從體育彩票發(fā)行業(yè)務(wù)出發(fā)，且公司也已完成了產(chǎn)權(quán)登記、納稅等手續(xù)，變更產(chǎn)權(quán)在操作上非常復(fù)雜，也可能帶來新的損失，因此，建議綜合樓產(chǎn)權(quán)仍歸公司所有，由中心和公司共同使用。中心只承擔(dān)其使用部分發(fā)生的水電、物業(yè)管理等費(fèi)用，不支付租金。就此建議，總局已致函財(cái)政部，正在等待財(cái)政部的反饋意見。

    而關(guān)于公司獎(jiǎng)酬金問題，彩票中心已責(zé)成所屬兩公司(中體彩和北京彩印)在編制2005年預(yù)算時(shí)，剔除審計(jì)決定前實(shí)際發(fā)生部分，將未發(fā)放的獎(jiǎng)酬金1.29億元作為重大調(diào)整事項(xiàng)，調(diào)增兩公司2005年期初未分配利潤(rùn)。

    對(duì)于與上述事件相關(guān)的工作人員，落實(shí)函表示，監(jiān)察部正在落實(shí)有關(guān)人員的責(zé)任。

　　國有資本臨時(shí)變通

    “其實(shí)，這幾項(xiàng)措施并不能從根本上解決國有資產(chǎn)的監(jiān)管問題。”北京體育大學(xué)管理學(xué)院教授袁旦感慨到，“彩票發(fā)行本屬公益事業(yè)，本應(yīng)最大限度地控制發(fā)行成本，將銷售所得盡可能地用于社會(huì)公益事業(yè)。而事實(shí)上，中國彩票發(fā)行市場(chǎng)向來缺乏監(jiān)管，發(fā)行成本高昂。”

    根據(jù)公開的資料顯示，自1987年發(fā)行第一張福利彩票以來，中國彩票市場(chǎng)規(guī)模飛速增長(zhǎng)。彩票銷售額在2003年達(dá)至歷史最高峰——401.4億元。

    相對(duì)于高速增長(zhǎng)的彩票市場(chǎng)，體育彩票中心伴隨而來的各種各樣的問題也很觸目。對(duì)此，袁旦痛心卻不吃驚。

    體育彩票管理中心是國家體育總局下設(shè)單位，是全國體育彩票的唯一發(fā)行組織。可設(shè)立相應(yīng)的體育彩票銷售管理機(jī)構(gòu)。

    隨著國家事業(yè)單位改革政策，按照“管發(fā)分離”機(jī)制，從2002年起，審計(jì)報(bào)告中所提的兩家公司——中體彩和北京彩印相繼成立。

    中體彩以中國體育資源為依托，近年服務(wù)于體育事業(yè)，是體育事業(yè)IT解決方案的專業(yè)供應(yīng)商與服務(wù)商。北京彩印成立于2003年，是中國體育彩票唯一的彩票印刷產(chǎn)品供應(yīng)商。與此同時(shí)，公司以中國體育彩票印刷技術(shù)為龍頭，采用高科技的生產(chǎn)設(shè)備和特殊的防偽印刷工藝，在北京建設(shè)彩票生產(chǎn)基地。

    在股權(quán)投資上，兩家公司的控股者也是國有資本，中體彩注冊(cè)資本2000萬元，體彩中心占股66%。

    北京彩印成立于2003年1月，注冊(cè)資本1000萬元。第一大股東正是中體彩，持股40%；北京華體實(shí)業(yè)總公司、中國體育報(bào)業(yè)總社為并列第二大股東。而中國體育報(bào)業(yè)總社同為國家體育總局全資所有。

    和大多數(shù)事業(yè)單位改革初期的狀態(tài)一樣，兩家公司在人事上也和體彩中心有著一定的關(guān)系，中體彩首任董事長(zhǎng)是中國女排名將孫晉芳——時(shí)任體彩中心主任。孫晉芳離開體彩中心后，中體彩董事長(zhǎng)相應(yīng)改由董鑫萍擔(dān)任。董鑫萍現(xiàn)為體彩中心副主任，主任一職目前空缺。

    “實(shí)際上，這事情也并非人們想象當(dāng)中的那么復(fù)雜，兩家公司都是國有企業(yè)控股，出現(xiàn)這樣的情況也是國有資本之間臨時(shí)的變通。”6月下旬，本報(bào)記者在做彩票審計(jì)調(diào)查時(shí)，國家體育總局的一位管理人員對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》表示。

　　高額發(fā)行費(fèi)用背后

    按照上述股權(quán)結(jié)構(gòu)，體彩中心和兩家公司之間未能做到真正的“管發(fā)分離”。

    記者在北京市工商局的年檢報(bào)告中看到：2003年，北京彩印凈利潤(rùn)8551.84萬元，中體彩凈利潤(rùn)1.96億元；2004年，北京彩印凈利潤(rùn)1.2億元，中體彩凈利潤(rùn)7251.35萬元。

    2003年12月，在中體彩成立周年之際，體彩中心減持股份至36%，將另外30%的股份以每股20萬元的價(jià)格，轉(zhuǎn)讓給全國30個(gè)省的體育局的指定機(jī)構(gòu)，每省受讓1%的股份。由此，科技公司股東增至33個(gè)，一年后有海南省體育局指定機(jī)構(gòu)納入，從國家體育總局到各省體育局，利益均占的格局開始形成。今年的審計(jì)報(bào)告顯示，2003年到2004年，股本收益率為2149%。

    如此高利潤(rùn)的背后，是中體彩和北京彩印對(duì)發(fā)行成本的控制。

    發(fā)行成本費(fèi)是指用于體育彩票印制、發(fā)行、代銷及相關(guān)的設(shè)施和設(shè)備購置、租賃、維護(hù)等項(xiàng)目的支出。

    在2002年以前，彩票發(fā)行費(fèi)占彩票銷售收入比例一度高達(dá)20%。2002年后，這一比例調(diào)整為15%，即便如此仍高于其他國家。

    中體彩和北京彩印在獲取15%的發(fā)行費(fèi)用之后，按照規(guī)定，8%分配給全國5萬個(gè)體育彩票投注點(diǎn)，1%上繳體育彩票中心，余下的6%用于彩票印制費(fèi)用、系統(tǒng)維護(hù)、廣告宣傳等。

    “我國15%~20%的發(fā)行成本可以說高得不可思議，養(yǎng)了一大批人。體育彩票機(jī)構(gòu)其下屬的專職人員在規(guī)模上甚至超過了福利彩票機(jī)構(gòu)，省級(jí)的工作人員就達(dá)3000多人，遍及市、地的分支機(jī)構(gòu)的員工總計(jì)有6000多人，臨時(shí)性的體育彩票從業(yè)者3萬多人，發(fā)行網(wǎng)點(diǎn)近2萬個(gè)。”

    國家體育總局一位管理人員認(rèn)為，這只是問題中的小問題，因?yàn)榘l(fā)行彩票可以獲取發(fā)行規(guī)模30%左右的獎(jiǎng)金無償使用和20%左右的發(fā)行、手續(xù)費(fèi)、印制費(fèi)等。“可以說，誰發(fā)行彩票，誰便可以獲取這部分利益。”

    而體彩中心提取比例達(dá)3%左右。以2003年為例，當(dāng)年，全國體育彩票銷售總額為201億元，按照3%的提取比例(按規(guī)定比例應(yīng)為1%)，直屬國家體育總局的體彩中心可分得6億多。

　　部門利益之爭(zhēng)

    彩票發(fā)行成本難于控制包含一定的歷史原因。

    1987年后，民政部和國家體育總局兩大部門掌控著福利彩票和體育彩票兩大市場(chǎng)，彩票發(fā)行銷售所得，除獎(jiǎng)金開支，其余在很大程度上由兩大部門自行打理。這使得中國彩票發(fā)行從一開始就打上了濃厚的部門烙印。

    在此期間，彩票的融資功能讓地方及其相關(guān)部門看到了巨大利益，但因?yàn)樨?cái)務(wù)監(jiān)管，法律法規(guī)不健全讓這種矛盾日漸突出。

    14年之后，在強(qiáng)化“國家彩票”概念的改革方向下，國務(wù)院于2001年10月下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》(下稱《通知》)，將彩票市場(chǎng)的規(guī)則制定和監(jiān)管職能統(tǒng)一收于財(cái)政部之手。

    《通知》下達(dá)后，確立了“降低發(fā)行費(fèi)用，增加彩票公益金”的原則，規(guī)定從2002年1月1日起，發(fā)行費(fèi)用比例不得高于15%，公益金不得低于35%，50%的返獎(jiǎng)比例維持不變。《通知》同時(shí)要求，審計(jì)部門要加強(qiáng)對(duì)彩票發(fā)行和彩票公益金籌集、分配和使用情況的審計(jì)，并將年度審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公布。

    隨后，財(cái)政部按國務(wù)院《通知》要求，于2001年底2002年初，相繼制定了《彩票發(fā)行與銷售管理暫行規(guī)定》、《彩票發(fā)行與銷售機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理辦法》(下稱《辦法》)。《辦法》明確規(guī)定，彩票公益金、發(fā)行費(fèi)用必須實(shí)施“收支兩條線”管理，納入財(cái)政專戶管理。但對(duì)于收支兩條線的細(xì)節(jié)并不明晰。

    時(shí)至今日，還沒有較高層次的彩票立法。

    而對(duì)于彩票管理中心負(fù)責(zé)人與私企聯(lián)手造假，造成彩票專項(xiàng)資金流失2341.26萬元的做法，仍然是不符合《財(cái)政部彩票發(fā)行與銷售機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理辦法》關(guān)于“加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理，防止國有資產(chǎn)流失”的規(guī)定。

    “而隨著中國彩票事業(yè)的發(fā)展，審計(jì)報(bào)告中的問題之外是，在這場(chǎng)產(chǎn)業(yè)分配中，各個(gè)管理部門，以及地方和總局之間的利益之爭(zhēng)才是問題的矛盾所在。利益的平衡，法律的制定和健全等需要一定時(shí)間來解決，而要解決根本問題，并不是我們一個(gè)部門的問題，而是幾個(gè)部門的問題。”國家體育總局了解此事一位處長(zhǎng)對(duì)此直言不諱。